Autonomia Jurisdiccional

Tema: Autonomía porteña y facultades de jurisdicción
Título: La autonomía porteña a partir de los Convenios de traspaso de competencias penales a la Ciudad de Buenos Aires
Introducción
En el presente trabajo se analizará el avance del proceso de autonomía local a partir del proceso de traspaso de competencias penales a la Ciudad de Buenos Aires.
Se analizará su evolución histórica a partir de 1994, realizando una cronología del plexo normativo nacional y local que servirá como guía hasta la actualidad. Partiendo de la idea de un proceso discontinuo signado en gran medida por los avatares políticos vividos por su la Ciudad Autónoma en su historia reciente.
Me extenderé en la suscripción del primer convenio, su vigencia, . Respecto al segundo también las discusiones sobre la vigencia
Asimismo se analizará el sistema procesal en materia de delitos y su evolución respecto al sistema nacional que derivó en la sanción del Código Procesal Pe-nal de la Ciudad y del Procesal Juvenil que -como se verá- que avanzó en cuestiones fundamentales como los métodos alternativos de resolución de con-flictos, los plazos, la oralidad y
como así también algunas propuestas que son materia de debate actualmente, como la descentralización en los barrios, la reforma procesal y la oralidad.
Finalmente me referiré a la evolución de las instituciones judiciales locales y su capacidad para enfrentar el desafío de asumir nuevas competencias.










Cap. I : La evolución del concepto de autonomía jurisdiccional

1.1. Autonomía y Federalismo
El máximo expositor de nuestro federalismo, fue el padre de nuestro derecho público, Juan Bautista Alberdi, quien diseño -como indica el título de su obra cumbre- las bases de la organización del gobierno nacional, que fuera plasma-do en la Constitución de 1853, como un Estado federal que reconoce la exis-tencia de las autonomías provincial en diversas potestades, pero centraliza el núcleo del poder del Estado en la Nación .
Sin embargo la provincia de Buenos Aires rechazó el Acuerdo de San Nicolás y no participó de la sanción de la Constitución de 1853, separándose de la Con-federanción Argentina hasta el triunfo de Urquiza en la batalla de Cepeda, en 1859. Luego de la firma del Pacto de San José de Flores, la provincia de Bue-nos Aires se incorpora a la Confederación con la reforma de 1860, donde se afirmó una mayor descentralización del poder y por tanto de las autonomía pro-vinciales, mas cercana al modelo norteamericano, como lo postulaba Sarmien-to . Entre las reformas que se incorporaron, se establecía la Ciudad de Buenos Aires como capital de la República, estableciéndose como principio el de la in-tegridad territorial en la creación de nuevas provincias lo que importó la federa-lización del territorio sede del gobierno central, previa cesión de la tierra de la provincia respectiva por ley nacional.
La Ciudad de Buenos Aires, perdía identidad propia, a diferencia de las provin-cias que conservaban la facultad de organizar sus poderes locales, regirse por sus leyes y ser juzgados por sus jueces provinciales.

1. 2 . Organización Judicial de la Capital Federal anterior a la Reforma
Históricamente en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires se ejercían dos tipos de jurisdicción, según lo previsto en la Ley N° 48 sobre jurisdicción y competencia de la justicia federal sancionada el 14 de septiembre de 1863: la provincial, que decidía los asuntos de carácter común, y la nacional, a la que le estaba reservada la materia federal.
Aún con posterioridad a federalizarse la Ciudad de Buenos Aires en el año 1880, y al quedar convertida en la Capital Federal de la República Argentina, sólo existirá en Buenos Aires la Justicia Nacional, sea ordinaria o federal. La justicia ordinaria de la Capital Federal, es a decir de Julio De Giovanni, la here-dera legítima de la justicia provincial, y en ese carácter continuó ocupándose de las causas de derecho común. En cambio la justicia federal de la Capital, nació en la necesidad de instituir a jueces distintos a los ordinarios. El esquema judicial local, estaba compuesto por jueces de paz, alcaldes, cámaras de paz, jueces de mercado, tribunal de 2ª instancia, jueces letrados, jueces en lo civil, comercial, correccional, criminal, cámara de apelaciones y jueces federales.
En el año 1950 con la sanción de la ley 13.998 los tribunales de la capital se integraron a la justicia nacional , conservando la separación entre el fuero Fe-deral y la justicia ordinaria en cualquiera de sus materias. Esta organización judicial de dos niveles fue la que rigió en el territorio de la Ciudad, durante casi cincuenta años. Generando vacíos jurisdiccionales que permitieron que la fa-cultad de juzgar sobre la libertad de las personas recaiga en la agencia policial mediante los edictos policiales, sin proceso judicial y con condenas.
1.3. La Reforma Constitucional de 1994 y su limitación: la ley de garantías (24.588)
La Reforma constitucional de 1994 estableció un nuevo esquema de gobierno para la ciudad que fuera sede del Gobierno Nacional, la historia nos muestra que no poca sangre se había derramado para que esto fuese así.
La reforma constitucional modificó profundamente el esquema del federalismo argentino, que quedó conformado por cuatro elementos: las provincias, los mu-nicipios, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las regiones. Las últimas dos se sumaron a las pre- existentes; produciendo una mutación en el federalismo argentino clásico. La idea fuerza que guió a los convencionales fue la acentua-ción de la descentralización del poder, ello se observa en tres capítulos funda-mentales: el federalismo, la autonomía municipal y la Ciudad de Buenos Aires .
Las facultades propias de gobierno para la Ciudad de Buenos Aires era un re-clamo que se daba también a nivel político-social, de acuerdo al esquema de poder que existía en el momento. Sumado a la gestación de todo un proceso de concientización sobre la necesidad de contar con un gobierno local con un organigrama propio, con sus respectivas instituciones y representantes con un poder ejecutivo y un poder judicial de forma similar a las provincias.
Construir un esquema institucional para la ciudad, no era una tarea sencilla que pudiera realizarse de un día para el otro. Por eso una de las cuestiones inclui-das dentro del llamado “núcleo de coincidencias básicas” (pto. F, art. 2° de la ley 24309) era la de la autonomía de la ciudad, en el entendimiento que la Ciudad de Buenos Aires no será una provincia en sentido estricto ni tampoco un municipio, sino una ciudad-estado autónoma, asiento del gobierno federal. Previendo un sistema de cooperación entre el gobierno de la ciudad y el go-bierno nacional, por el cual, en tanto permanezca como asiento de los órganos del Gobierno Federal, se le obligue a garantizar dentro de su territorio el pleno ejercicio de los poderes que a ellos les confiere la Constitución Nacional, co-operando en todo lo que fuera menester para el cumplimiento de sus funciones .
La Constitución contenía una reivindicación política para los porteños, la auto-nomía de la Ciudad de Buenos quedaba afirmada, aunque posteriormente fue-ra limitada en forma excesiva por los intereses de la Nación.
Mediante la incorporación del art. 129 de la C.N se establece lo que la doctrina denomina un nuevo status dentro de las instituciones clásicas, que hasta el año 1994 estaba conformada por las provincias y los municipios.
La reforma constitucional modificó la estructura del federalismo argentino, in-cluyendo una nueva categoría; la Ciudad de Buenos Aires, con facultades pro-pias de legislación y jurisdicción.
Esta modificación resulta trascendente, a partir de allí podemos hablar de un nuevo esquema que se deberá fortalecer y abonar, comprendiendo que posee características propias. Ya manifestaba el Dr. Bidart Campos respecto a nues-tro federalismo “la necesidad de no congelarlo en la letra muerta del texto su-premo, sino de encararlo en todos los resquicios de nuestra realidad político- jurídica” .
Sin embargo, creo que art. 129 no debe interpretarse en forma aislada, sino en armonía con todos los demás, la construcción del modelo institucional de la Ciudad surge de la interpretación armónica de todos los artículos que la aluden.
El tema de la ubicación de la Ciudad de Buenos Aires, en nuestro esquema federal todavía hoy se encuentra en debate, aunque ya existe un consenso respecto al status especial que ha adquirido la Ciudad de Buenos Aires a partir de la reforma constitucional, la sanción de la Constitución local y el funciona-miento de las instituciones. Si partimos de una organización local propia , com-puesta de los organismos públicos diseñados en la carta local, con un Poder Legislativo y un Poder Judicial propios, si la ciudad de Buenos Aires dejara de ser Capital Federal, sus instituciones seguirían funcionando de manera similar a las provinciales, en términos concretos, sería una provincia .
Con respecto al reconocimiento de facultades jurisdiccionales que surge del esquema constitucional de 1994, el art. 129 es claro: facultades propias de le-gislación y jurisdicción. Esto implica que no deberían existir limitaciones en cuanto a las materias juzgadas por jueces locales; por analogía a la situación de las provincias, la justicia ordinaria, no federal por razón de la materia, debía depender de la Ciudad. Sin embargo, a partir de la sanción de la ley de garan-tías, el diseño institucional de la justicia de la Ciudad de Buenos Aires quedó conformado por un Triple Poder Judicial .
La cuestión de la naturaleza y el alcance de la autonomía de la Ciudad de Bue-nos Aires, fue ampliamente debatida en el Congreso Nacional, con motivo de la sanción de la Ley de Garantías del Estado Nacional en la Ciudad Autónoma, mencionada en el art. 129 C.N . Existían básicamente dos posturas: la que sostenía que lo establecido en el art. 129 debía ser reglamentado legalmente por el Congreso y la que entendía que del texto constitucional surgía una auto-nomía plena para la Ciudad. Finalmente el criterio rector fue la excepcionalidad en materia de competencias jurisdiccionales en el ámbito local.
Así, el Congreso Nacional sanciona con fecha 8 de noviembre de 1995, la ley Nº 24.588 denominada “ley de garantías” basada en proyecto presentado por el entonces senador Antonio Cafiero y avalado por el entonces ministro de justicia, el Dr. Rodolfo Barra, limitó claramente en su art. 8 la justicia local res-pecto a sus competencias a las materias consideradas de derecho público local como contravencional y de faltas, contencioso administrativas y tributarias y de vecindad .
La postura de la autonomía jurisdiccional limitada se apoyaba básicamente en una interpretación bastante confusa del art. 75. inc. 12 por la cual los jueces locales no podrían aplicar los códigos de fondo; que sólo podían hacerlo los de jueces nacionales y provinciales, esto sería realmente un absurdo si entende-mos al derecho como un todo y a los jueces como sus intérpretes naturales.
En efecto, la vigencia de dicha ley resulta un escollo importante , al impedir que la Ciudad tenga su poder judicial pleno; ningún argumento puede sustentar el art. 8 de la ley 24.588, que determinó un régimen que no surgía de la Cons-titución Nacional. Con dicha fórmula no solo se lesiona al pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, sino también al del interior del país, que deberá pagar la justi-cia nacional en material electoral, civil, comercial, penal o laboral . Manifesta-ba el Dr. Gauna recientemente, que a 10 años de la sanción de la constitución local queda una gran deuda respecto a las competencias judiciales que deberí-an ser locales y aunque existe un consenso en ese sentido, aun no se efectivi-zan
Con posterioridad a la sanción de la ley de garantías, el Poder Ejecutivo emite el decreto 1417/96 mediante el cual se propicia la organización del Poder Judi-cial de la Ciudad de Buenos Aires, creándose en el ámbito del Ministerio de Justicia de la Nación una Comisión que tenía a su cargo el estudio y la elabo-ración de los proyectos normativos necesarios para hacer efectiva la transfe-rencia de la Justicia Nacional Ordinaria de la Capital Federal a Jurisdicción de la Ciudad, y la planificación y seguimiento de su posterior instrumentación
Lo interesante de este Decreto es que reconoció en sus considerandos que en aquellos territorios donde se establecía una autoridad federal era necesario “crear la Justicia Nacional, como un modo de brindar servicios de justicia en referencia a los conflictos entre los vecinos de esos Territorios que no fueran materia federal”.
Siguiendo los preceptos establecidos durante la Primera Presidencia de Juan Domingo Perón con la provincialización de los territorios nacionales (Chaco, Formosa, La Pampa, Santa Cruz, Misiones, Río Negro, Chubut y Neuquén) a lo que le continuó la provincialización del Territorio Nacional de la Tierra del Fue-go, Antártida e Islas del Atlántico Sur por Ley N° 23.775 sancionada el año 1990 culmina el ciclo histórico con la declaración de autonomía de la Ciudad de Buenos Aires en la Reforma Constitucional de 1994. Reconociendo que co-mo ha ocurrido en dichos territorios se plantea el debate sobre el traspaso de la Justicia Nacional a la Ciudad; en el entendimiento que aún no siendo provincia tiene facultades Jurisdiccionales otorgadas por el Art. 129 de la Constitución Nacional y que el Estado Nacional debe facilitar la organización judicial en el territorio, mediante reformas legislativas que aseguren la independencia y los derechos que permiten resguardar las instituciones democráticas.
Otro punto a destacar del Decreto, es que dispuso que las transferencias debe-rán realizarse con las partidas presupuestarias correspondientes.
Cabe destacar que la Comisión elaboró un proyecto de transferencia de com-petencias, pero en lo sustantivo ni la Comisión Bicameral Ciudad de Buenos creada en el Congreso , ni lo dispuesto en el Decreto sirvieron para contra-rrestrar los efectos de la ley de garantías, que siguió siendo un escollo para la autonomía jurisdiccional.

1. 4. La sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires: el traba-jo de la Convención Constituyente en la organización de la justicia local
El año 1996 marcó un cambió institucional muy importante con la sanción de la Constitución local y la elección directa del Jefe de Gobierno local y los primeros legisladores. La mayoría política que se impuso en las elecciones locales era opositora al gobierno nacional que había limitado mediante la sanción de la ley de garantías la autonomía de la Ciudad. La lectura que debe hacerse de esta etapa debe ser en primer lugar, política. Porque sin ese dato no podría enten-derse como los criterios imperantes respecto al tema de las competencias loca-les correspondían a la tesis amplia, mientras que el Congreso Nacional unos meses antes había limitado estrictamente las competencias jurisdiccionales locales.
El espíritu de la Convención Constituyente se plasmó en la Constitución local respecto a la interpretación de las facultades que le fueron reconocidas a la Ciudad en el art. 129 de la CN, por ello crearon el instrumento que serviría para hacer posible el nuevo esquema planteado por la norma. Pero dicho instrumen-to para reglamentar los poderes del gobierno local, debió reconocer que la pre-tendida autonomía no podría ser posible materialmente por las restricciones impuestas por la ley de garantías; por ello la Clausula Transitoria Segunda es-tablece que las disposiciones de la Constitución que no puedan entrar en vigor en razón de limitaciones de hecho impuestas por la ley 24.588, no tendrán apli-cación hasta que una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia.
El art. 1 de la Carta local colisiona abiertamente con el art. 1 de dicha ley; mien-tras para el primero la ciudad conserva todo el poder no delegado a la Nación, la ley de garantías establece el principio contrario: la Nación conserva todo el poder no delegado por la Constitución a la Ciudad . La diferencia fue clara, el mensaje de la Convención Constituyente fue desconocer lo dispuesto por el Congreso, por considerarlo inconstitucional . Y esto es válido a mi criterio, desde el momento en que la Constitución Nacional reconoce un Poder Consti-tuyente genuino, similar al de las provincias a la Ciudad de Buenos Aires.
En materia de garantías personales la Constitución local puede ser considera-da de avanzada y hasta novedosa para nuestro derecho público en razón de su acentrado garantismo y nuevos derechos . Si bien la reforma Constitucional de 1994 estableció nuevos derechos y garantías, cabe reconocer que la Consti-tución local fue más allá reconociendo y reglamentando en detalle pautas pro-cesales que hacen al respeto por parte del Estado de las libertades individua-les, que habían sido cercenadas en el territorio porteño de manera sistemática, entiendo que ese fue el sentido del puntilloso detalle que se realiza en los arts. 10 y s.s de la Constitución local.
Como sostiene Ferreyra en el modelo jurisdiccional porteño la garantía de constitucionalidad asume tanto la influencia europea como la norteamericana. Coexistiendo en un mismo espacio dos modelos: el jurisdiccional difuso y el concentrado, dando lugar a la modelación de un sistema dual o paralelo que culmina en la supremacía de la Constitución local. El difuso que es ejercido por todos los Jueces de la Ciudad, incluido el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) y el “concentrado y abstracto”, competencia originaria y exclusiva de TSJ.
En el Estado porteño la potestad para el ejercicio de la justicia constitucional, es conferida por la Ley Fundamental a todos los Jueces que integran su Poder Judicial.
Se suprimen los títulos honoríficos, con lo cuál los rigorismos judiciales, que hoy son utilizados por los operadores, deberían reformularse, no parece ade-cuado dirigirse por ejemplo a un juez de cámara, como Vuestra Excelencia, esto remite más a la arqueología del derecho en su etapa más oscura que a un régimen democrático y pluralista como el que plantea la Carta local.
Asimismo, en su cláusula transitoria decimosegunda, último párrafo, prescribe que la primera Legislatura, dentro de los tres meses de constituida, sancionará un Código Contravencional y que vencido dicho plazo todas las normas contra-vencionales quedarán derogadas. Dichas normas eran los edictos policiales cuya derogación significó el avance más destacable en el reconocimiento y pro-tección de las garantías individuales en el ámbito de la Ciudad Autónoma.
Zaffaroni sostiene que a diferencia de otras legislaciones seguidoras del Códi-go de Napoleón, la legislación penal argentina fundió en una única categoría los crímenes y los delitos (todos son delitos) y nunca legisló en materia contra-vencional . Figuras como la “mendicidad”, la “vagancia”, u otras de carácter sexual o administrativas que a consideración de la autoridad de aplicación afec-taban la “moral y las buenas costumbres” representadas más por la calidad del autor que por el hecho en cuestión . La violación de sus preceptos generaba una suerte de proceso penal en el ámbito policial que derivaba con demasiada facilidad en penas privativas de la libertad sin una sentencia judicial (Art. 18 C.N), sin ningún tipo de garantía para el ciudadano, sin un proceso judicial donde se asegurara la existencia de las partes y el ejercicio del derecho de de-fensa en juicio (art. 18 C.N).

Cap. II. Las bases de la organización judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
La primera integración de la Legislatura tuvo la importante tarea de crear y or-ganizar formalmente las primeras instituciones judiciales de carácter local, hoy vemos que a pesar de las críticas que podían reprocharse en ese momento, los legisladores pudieron dotar de pautas de acción y lograron poner en funciona-miento un sistema judicial que con sus avances en materia procesal, mantuvie-ron los principios establecidos por los primeros legisladores en materia de ga-rantías y con un diseño realmente de avanzada respecto al sistema nacional de la época.
2.1. La estructura judicial creada por la Constitución
El Art. 106 determina que “corresponde al Poder Judicial de la Ciudad el cono-cimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por esta Constitución, por los convenios que celebre la Ciudad, por los códigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales, así como también organi-zar la mediación voluntaria conforme la ley que la reglamente.”
La organización judicial creada por la Consitución Local es novedosa respecto a la organización establecida en la Consitución Nacional pues el poder Judicial se encuentra integrado por el Tribunal Superior de Justicia, el Consejo de la Magistratura, los demás tribunales que la ley establezca y el Ministerio Público, éste último a diferencia de lo establecido en el Art. 120 de la Carta Magna, que lo denomina como un órgano extra- poder.
a) Tribunal Superior de Justicia
Se integró de acuerdo a lo establecido en el Art. 111 de la Carta Local, con cinco miembros de trayectoria demostrada, tanto en el ejercicio de la magistra-tura, como en la vida académica, los Dres. Ana María Conde, Osvaldo Casas, Alicia Ruiz, Julio Maier y Guillermo Muñoz. El procedimiento ante este órgano quedó establecido en la ley 402.
Su competencia es más bien acotada, de hecho actúa más como un Tribunal Constitucional que como un órgano superior de control local , prueba de ello es la cantidad de causas que han sido resueltas por la Corte Suprema de Justi-cia por vía de Recurso Extraordinario por denegación del Tribunal Superior.
En cuanto a la jurisprudencia emanada por dicho Tribunal, su análisis exhausti-vo excedería el objeto de este trabajo; sin embargo, cabe mencionar que la labor interpretativa realizaba por el Tribunal Superior sobre las cláusulas consti-tucionales ha orientado, en rasgos generales, los criterios de interpretación que los magistrados inferiores han desarrollado en sus decisiones.
b) El Consejo de la Magistratura como integrante del Poder Judicial
En el año 1998 comienza a funcionar el Consejo de la Magistratura de la Ciu-dad de Buenos, previsto en el art. 115 de la Constitución de la Ciudad.
Los estamentos representados en el Plenario son los profesionales matricula-dos en el Colegio de Abogados, los representantes designados por el Poder Legislativo, y los representantes del estamento judicial que se incorporaron a partir del año 2004.
El art. 116 reglamentó sus funciones de manera bastante amplia, pues salvo aquellas reservadas al Tribunal Superior, sus incumbencias rigen tanto para los magistrados de ambas instancias, como así también los del Ministerio Público.
Desde su primera integración, el Consejo ha contribuido a la autonomía juris-diccional de la Ciudad de Buenos Aires, de distintos modos. Quienes integraron las tres gestiones que estuvieron a cargo del organismo, tuvieron en común la voluntad de fortalecer la autonomía jurisdiccional.
Para comprender un poco su historia, cabe hacer una diferencia con el Consejo de la Magistratura de la Nación, porque la historia de la justicia de la Ciudad de Buenos Aires, coincide con la del Consejo. En cambio a nivel nacional, el or-ganismo surge con la reforma constitucional de 1994, cuando la justicia nacio-nal ya estaba conformada cien años antes.
El Poder Judicial local se integró bajo las pautas establecidas por el Consejo de la Magistratura, y ello es así, porque así lo establece nuestra Constitución, más allá de algunas posturas que intentan limitar sus facultades.
Respecto a la primera integración, cabe destacar que estuvo signada por la gestión, con aciertos y desaciertos; pero con acciones, la segunda integración se vió limitada aunque logró poner en funcionamiento una cantidad importante de dependencias judiciales, en ella también se incorporaron los representantes de la judicatura, aportando la experiencia en las “trincheras”, el criterio priorita-rio ha sido a favor de los intereses del estamento judicial, para asegurar la ade-cuada prestación del servicio de justicia.
En lo que hace a la integración del Poder Judicial se realizaron los concursos pertinentes para magistrados y secretarios de todas las dependencias judicia-les. También desde la capacitación, el Centro de Formación Judicial viene rea-lizando una tarea muy importante, ofreciendo actividades de capacitación en forma permanente.
Hay mucho aún por avanzar, temas como la infraestructura, la agilización de los concursos y otras cuestiones más bien organizacionales hacen que de for-ma permanente sea necesario hacer correcciones en algunos procedimientos administrativos.
Recientemente se ha aprobado un Plan Estratégico Consensuado entre todas las áreas a fin de fortalecer el crecimiento, la independencia judicial y la agiliza-ción de los procesos. En este sentido el Dr. Mauricio Devoto sostiene que “el sector público se ha caracterizado por correr (...) detrás de los requerimientos y necesidades de la sociedad (...) nos hemos acostumbrado a una reacción casi siempre tardía frente a lo urgente e inmediato”

c) El Ministerio Público
De acuerdo a lo establecido en la Constitución local, el promotor de la acción es el Ministerio Público, dado el sistema acusatorio puro que surge de la mis-ma; a diferencia del sistema nacional de ejercicio de la acción, donde aún hoy el órgano instructor continúa siendo el jurisdiccional. Esta diferencia es funda-mental para comprender el esquema judicial local, tanto desde su inicio con la sanción de la Ley 21, como en sus sucesivas reformas, especialmente en la ley 1903.
Es así que el Ministerio Público tiene una función promotora de la justicia en aquellos casos donde se vieran comprometidos el interés público, social, tanto de los adultos como de los menores e incapaces.
Por eso, a diferencia del Ministerio Público Nacional y de los ministerios provin-ciales es parte del Poder Judicial en un plano de igualdad con los demás órga-nos que lo integran. Es autárquico en tanto parte del principio de autosuficien-cia económica y política, en términos administrativos es una forma de descen-tralizacion que permite la administración interna y tiene una finalidad pública en sus funciones
En esos términos quedó expresado en el Art. 124 de la C.C.A.B.A: “El Ministe-rio Público tiene autonomía funcional y autarquía dentro del Poder Judicial. Es-tá a cargo de un o una Fiscal General, un Defensor o Defensora General y un Asesor o Asesora General de Incapaces, quienes ejercen sus funciones ante el Tribunal Superior de Justicia, y por los demás funcionarios que de ellos depen-den”
De acuerdo a lo establecido en el Art. 125 son funciones del Ministerio Público:
1. Promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad de los inter-eses generales de la sociedad, conforme a los principios de unidad de actua-ción y dependencia jerárquica.
2. Velar por la normal prestación del servicio de justicia y procurar ante los tri-bunales la satisfacción del interés social.
3. Dirigir la Policía Judicial.
Su composición y funciones fueron reglamentadas por la ley orgánica Nº 21, que seguía los lineamientos de lo establecido en la Constitución local sobre la ubicación del Ministerio Público en el organigrama judicial local, ello fue ratifi-cado luego también por las previsiones de la Ley 31 (Orgánica del Consejo de la Magistratura)
Sin embargo con posterioridad, allá por el año 2005 se replantea la ubicación del Ministerio con la sanción de la ley 1903 (publicada en el B.O Nº 2366 el 25/01/2006) que lo dotó de mayor autonomía, aunque manteniéndolo como miembro del Poder Judicial, y quedó plasmada en el texto ordenado según la ley 2386, que terminó desvirtuando la ubicación originaria del organismo en la Constitución local y en las leyes 21 y 31. En el debate legislativo incluso llegó a plantearse las contracciones entre el art. 124 y el 116 de la Constitución local.
Los puntos más importantes tienen que ver con el dictado de reglamentos in-ternos, nombramientos, administración de recursos y sanciones disciplinarias.
Se argumentó que las modificaciones propuestas buscan agilizar la tarea del Ministerio Público teniendo en cuenta "la asunción de la creciente tarea que implica el traspaso de las nuevas competencias transferidas desde la Justicia Nacional", para lo cual necesitará de "las herramientas necesarias para poder desenvolver plenamente sus funciones sin menoscabar las competencias de otros órganos constitucionales".
2.1. La Ley Orgánica del Poder Judicial (ley 7)
Los primeros legisladores porteños, cuyos mandatos comenzaron en el año 1997, fueron los encargados de dictar las primeras normas de la Ciudad Autó-noma, entre ellas por supuesto las que organizaban la justicia en el ámbito lo-cal. Pues una de las bases de la derogación de los edictos policiales era la ju-dicialización de los procedimientos, que hasta aquel momento era potestad de la policía federal. En efecto, una de las primeras leyes que se sancionó fue la Ley Orgánica del Poder Judicial , instituyendo la “organización de un poder judicial independiente, garante del efectivo servicio de justicia para todos los habitantes, con magistrados/as idóneos, sometidos únicamente a la Constitu-ción y al imperio de la ley, que resuelvan las causas con imparcialidad, basán-dose en los hechos y en concordancia con el derecho, sin restricciones o in-tromisiones indebidas” de acuerdo a lo establecido en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires .
Con fundamento en estos principios, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires dispuso la organización del Poder Judicial integrado por el Tribunal Supe-rior de Justicia, el Consejo de la Magistratura, el Ministerio Público y los demás tribunales inferiores que deben establecerse por ley.
Tales órganos, con las funciones que en cada caso les otorga la ley fundamen-tal local, tienen por misión esencial contribuir al afianzamiento de la justicia y a la salvaguarda de los derechos y garantías previstos en los artículos 10 a 16 de ese texto legal.
Respecto a las materias comprendidas en la normativa orgánica, los legislado-res han adherido a la tesis amplia respecto a las potestades jurisdiccionales conferidas por el artículo 129 de la Carta Magna. Es decir, reconocer una plena autonomía jurisdiccional, con todos los fueros ordinarios, tal como sucede en las demás provincias argentinas. Reservando la competencia federal, solo para aquellas materias que por su naturaleza corresponda.
Por ello se establece en el art. 7 de la ley orgánica, una organización judicial similar a la de la Nación, integrada por los fueros Civil, Comercial, Criminal y Correccional, del Trabajo, los Tribunales Orales en lo Criminal y de Menores, Correccional y Contravencional y de Faltas, Contencioso Administrativo y Tribu-tario y los Tribunales de Vecindad, previéndose además las respectivas alza-das, y el Tribunal Electoral.
El mensaje de elevación del despacho de mayoría sostenía que “nada justifica la pretensión del Gobierno nacional de conservar para sí lo que tanto el consti-tuyente nacional, como el de la ciudad, como la legislación general de nuestro país, le atribuye a todas las provincias; y, en este caso, nuestra ciudad clara-mente se equipara a las provincias argentinas. Nada justifica que se haya avanzado en esta materia” .
Sin embargo el debate que precedió a la sanción de la ley orgánica no fue de-masiado pacífico, es interesante rescatar el dictamen de minoría representada por las diputadas Alicia Pierini y Kelly Olmos (ambas del Partido Justicialista) quienes sostenían que mientras se encuentre vigente la ley 24.588 “la inclusión de las restantes competencias no resulta justificada (…) siendo que no se ha producido hasta el momento reforma alguna en el texto de dicha Ley” .
En la ebullición del momento, cuando se discutía la ley podía sonar como un escollo el hecho de negarle operatividad a lo establecido en la Constitución Na-cional; pero el tiempo demostró que no erraba el despacho de minoría cuando sostenía que la transferencia de la Justicia ordinaria nacional a la órbita de la Ciudad de Buenos Aires, no se obtiene a través de una ley orgánica de la justi-cia local, que en los hechos solo tiene carácter declarativo en la mayor parte de su articulado .
Asimismo cabe tener en cuenta que en virtud de lo establecido en la cláusula primera del Título IV, titulada vigencia de normas, los arts. 27 al 35 y 38 al 47 quedan suspendidos en su vigencia (correspondientes a la creación de los fue-ros civil, comercial, de familia, trabajo, menores y rogatorias). El funcionamiento de dichos tribunales quedaba superditado al acuerdo que el Gobierno de la Ciudad celebre con el Gobierno Federal con el objeto de transferir los juzgados nacionales de los fueros ordinarios, su competencia y partidas presupuestarias, en los términos de la cláusula decimotercera de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
Si bien la intención de transferir la justicia ordinaria quedó plasmada en el arti-culado de la ley 7, entiendo que no existían las condiciones -ni existen hoy en día- para hacerla efectiva. Por eso, a casi diez años de su sanción podemos concluir que la ley 7 resultó más cercana a un catálogo de ilusiones, que una regulación con plena vigencia.
Actualmente se encuentra en debate la posibilidad de modificar la ley orgánica, existen varios proyectos que apuntan al crecimiento de las competencias juris-diccionales y también al crecimiento de los fueros existentes.

Cap. III. LAS BASES PARA EL EJERCICIO DE COMPETENCIAS PENALES EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
3.1. El Primer Convenio
El avance en materia de competencias se materializa en el año 2000 con la firma del primer convenio de traspaso de competencias penales de la justicia nacional al Poder Judicial de la Ciudad, suscripto entre el Presidente de la Na-ción, Dr. Fernando de la Rúa y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Dr. Anibal Ibarra, ad referendum de ambas legislaturas, la local y el Con-greso de la Nación .
El proyecto estuvo a cargo de una Comisión que funcionó con la asistencia técnica del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –Asistencia para el Traspaso- bajo la dirección de la Dra. Angelina Ferreyra y coordinado por el Dr. José Caferata Nores.
Así fue el Jefe de Gobierno quien envío el Proyecto de ley a la Legislatura (ex-pte Nº 4412-2000) para su ratificación, lo que finalmente derivó en la sanción de la Ley local Nº 597.
En los considerandos de dicha norma se reconoce como primer antecedente la autonomía establecida en el Art. 129 de la C.N, luego la cláusula transitoria decimotercera de la Contitución de la Ciudad, la Disposición Primera del Título Cuarto de la Ley 7 y el Art. 6 de la ley 24.588 como facultativos de la celebra-ción de convenios de traspaso de competencias entre la Nación y la Ciudad.
También se introduce la modalidad gradual para el cambio de funciones de los operadores judiciales durante la transición, de manera de no afectar la adminis-tración de justicia. En este sentido es interesante ver en que términos se inscri-be el gradualismo, en efecto, lo que surge del convenio es que el gradualismo se aplica para ordenar el cambio de funciones de los mismos operadores, ya veremos que con el tiempo el significado del gradualismo fue mutando.
Respecto a las materias traspasadas, se escogió un delito que por su naturale-za fue considerado de incumbencia local, la tenencia de armas de uso civil, su suministro indebido y su portación en la vía pública.
El Convenio, se entendió como un primer paso, escaso, pero no conformista respecto a la aspiración de autonomía jurisdiccional que ya a esa altura de los acontecimientos era un reclamo muy fuerte por parte de la mayoría de los re-presentantes legislativos; en miras a celebrar convenios amplios y abarcativos y apoyar un traspaso pleno de la justicia ordinaria al ámbito local. Por ello la celebración del primer convenio se tomó como “el puntapié inicial de un proce-so que tendrá que acentuarse y completarse dentro de plazos razonables, co-mo parte de un plan estratégico consensuado por los involucrados” .
Respecto a la estructura del Convenio, éste se inscribe en la tipología de Con-venio interjurisdiccional que presenta una naturaleza bicéfala. “Por un lado de un convenio de transferencia específica de objeto limitado; pero por el otro es un convenio marco que establece las bases y los mecanismos para futuras transferencias de otros fueros” .
Cabe destacar, que más allá de los aspectos técnicos, la intención política fue iniciar un diálogo permanente entre ambas instancias teniendo en cuenta lo establecido en ambas cartas constitucionales (art. 129 C.N y art. 106 C.C.A.B.A)
Así, el art. 42 bis de la ley 20.429 antes de competencia de la Justicia Federal, y el art. 189 bis, 3º p. y 189ter del Código Penal, de competencia de la Justicia Nacional con asiento en la Ciudad, pasaron a ser competencia de la Justicia de la Ciudad de Buenos Aires. En el entendimiento que tanto “la tenencia de armas de uso civil, su suministro indebido y su portación en los lugares en don-de se desarrollan espectáculos deportivos o sus inmediaciones, se presenta como un fenómeno de gravedad que atañe al Gobierno de la Ciudad, cuando se ha producido dentro de su territorio” .
Respecto a la vigencia de las disposiciones acordadas en el Convenio, se es-tableció un principio que como veremos más adelante ha generado no pocas controversias, me refiero a lo dispuesto por el título cuarto de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (disposiciones complementarias y transitorias), que en su cláusula primera "vigencia de nor-mas " establece el mecanismo de acuerdos entre el Gobierno de la Ciudad y el Gobierno Federal con el objeto de transferir los juzgados nacionales de los fue-ros ordinarios, su competencia y partidas presupuestarias, en los términos de la cláusula decimotercera de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y el art. 6 de la Ley N° 24.588 que dispone que el Estado Nacional y la Ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes que luego deben ser refrendados por ambas legislaturas , el Congreso Nacional y la Legislatura local, como condición excluyente para hacer efectiva la competencia local en las materias acordadas.
Asimismo, el Convenio dispuso que de acuerdo a lo establecido en el Art. 75 inc. 2 de la Constitución Nacional, las transferencias deben realizarse acompa-ñadas de los recursos pertinentes, designando cada uno de los firmantes un representante a los efectos de la estimación y liquidación de los importes res-pectivos
Las modalidades específicas para el traspaso serán convenidas directamente por los firmantes. No obstante, cualquier modalidad de traspaso se deberá res-guardar la estabilidad laboral y los derechos previsionales adquiridos por los Magistrados Judiciales y los Fiscales de la Procuración General de la Nación que opten por desempeñarse en la justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De allí lo dicho anteriormente respecto a la estimación en el Convenio que pasarían los jueces en funciones al ámbito local, hecho que en ningún ca-so, como dijimos ha ocurrido.
Con respecto a la vigencia se estipuló que sería a partir de los treinta (30) días de la fecha de constitución del Fuero Contravencional y de Faltas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los términos de la Disposición Complementaria y Transitoria Tercera de la Ley N° 7 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En materia procesal se determinó que el procedimiento debía ser el establecido en la Ley 12 (Código Procesal Contravencional) con remisión al Código Proce-sal de la Nación para todo aquello que no se encuentre expresamente estable-cido en el ordenamiento local.
3. 2. Vigencia del Convenio: las ratificaciones
La primera ratificación del Convenio la realizó la Legislatura Local con la san-ción de la Ley 597 el 31 de mayo de 2001 .
Posteriormente, con fecha 2 de julio de 2003, fue sancionada en el Congreso de la Nación, la ley 25.752 a través de la cual se aprobó el convenio de Trans-ferencia Progresiva de Competencias Penales a la Ciudad Autónoma de Bue-nos Aires, compeltándose las condiciones requeridas para el traspaso.
Fue muy interesante la exposición de motivos de dicha ley, pues allí el Congre-so reconoció respecto a lo establecido en el art. 129 de la C.N que “su falta de autonomía hasta 1994, generaba una situación atípica en un modelo federal” y que “más allá de la discusión doctrinaria sobre el status de la Ciudad, resulta claro que el desideratum de la norma es concluir en una autonomía jurisdiccio-nal plena para la Ciudad” al igual que las demás provincias.
3.3. EL GRADUALISMO COMO MÉTODO PARA EL TRASPASO
El método utilizado para efectivizar las competencias penales al ámbito de la justicia local es el gradualismo, instrumentándolo mediante la suscripción de Convenios entre las autoridades nacionales y las locales, en cuanto a los or-ganismos que se encuentren involucrados en la operatividad del sistema de justicia.
Entiendo que si bien este método es bueno porque permite adaptar las condi-ciones para un traspaso ordenado sin afectar la prestación del servicio de justi-cia; presenta la necesidad de ser sostenido en el tiempo, sin un proceso soste-nido, el gradualismo, se diluye en pequeños hechos aislados que se opacan en las dificultades de hacerlo efectivo.
El gradualismo también puede ser vivido como un proceso, el proceso de auto-nomía que se va construyendo día a día . Se trata de un proceso evolutivo que debe ir materializándose de a poco, a medida que maduran las instituciones locales, contando con una infraestructura y servicios adecuados para dar res-puesta a aquellas materias en las que la autoridad local posee atribuciones que constituyen manifestaciones concretas de su poder de policía . El problema del proceso gradual de traspaso, son sus etapas conflictivas, aquello que no permite que se vaya consolidando. Porque queda permanentemente frenado por diversos motivos socio políticos, desde la resistencia de los jueces hoy na-cionales en convertirse en jueces locales hasta la falta de condiciones materia-les para prestar el servicio.
Adhiriendo a una postura que denomina como interpretación auténtica, legal y lógica del texto constitucional, el Dr. De Giovanni sostiene que “debemos inter-pretar la Constitución de modo tal que el ejercicio de la autoridad federal y el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se desenvuelvan en forma armónica, es decir que ambos poderes actúen para ayudarse y no para destruirse y ello im-pone una política de equilibrio . En este sentido, concluía sosteniendo que el gradualismo es bueno, es sabio y nos va a arrimar a la solución no traumática. Cabe destacar que actualmente el Dr. De Giovanni no tiene una postura muy
3.4. LA RESISTENCIA DE LOS JUECES NACIONALES
Una de las cuestiones que sociológicas más interesantes sobre el tema, ha sido la resistencia histórica de los magistrados nacionales con jurisdicción en la Ciudad de Buenos Aires, de convertirse en jueces locales. En efecto, la Aso-ciación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional (AM y FJN) se pronunció con motivo de la sanción de la ley 25.752 muy duramente sostenien-do que “ofrece serios reparos constitucionales, dado que el art. 75 inc. 12 C.N reserva la aplicación de los códigos de fondo a los tribunales federales y pro-vinciales, omitiendo a la justicia porteña” y que “lejos de asegurar mayor efica-cia, los convenios generan confusión e inseguridad jurídica” .
Asimismo, cabe recordar algunos precedentes de la Cámara Nacional de Ape-laciones en lo Civil donde se sostuvo que la distribución de competencias reali-zada por la ley 24.588 representa una cuestión política no justiciable, puesto que “no corresponde indagar el concepto de autonomía a partir de su significa-do semántico, ya que se trata de una noción claramente política”
Actualmente sigue existiendo alguna resistencia, aunque no tan unánime como hace algunos años; de hecho el juez correccional Sgel se ha declarado incom-petente en varias causas por entender que “………(ver opiniones actuales emi-tidas por comunicados oficiales de asociaciones de magistrados
Son varias las cuestiones que cruzan el tema, en principio, a mi entender se genera una especie de síndrome de pérdida de poder, o quizá del status que refleja ser un juez de la Nación en el imaginario de los miembros del Poder Ju-dicial de la Nación, que aún conciben el Poder Judicial local como de menor cuantía.
No obstante cabe destacar que en los últimos años la Federación Judicial ha acompañado los reclamos de las Asociaciones de Magistrados de una mayor autonomía jurisdiccional para la Ciudad de Buenos Aires.
3.5. LA INTEGRACIÓN DEL FUERO CONTRAVENCIONAL Y DE FALTAS
En noviembre de 2003, los miembros del Tribunal Superior les toman juramen-to a los nuevos jueces, fiscales y defensores concursados quienes integrarían los 24 juzgados, doce fiscalías y 8 defensorías. Cabe destacar que cada unidad del Ministerio Pública estaría compuesta por dos cotitulares, la Cámara de Ape-laciones por dos salas de tres miembros y los juzgados de primera instancia unipersonales.
El perfil de los nuevos funcionarios que ingresaron al Fuero, es bastante hete-rogéneo, pues está compuesto por funcionarios que ya integraban la justicia local desde el año 1999, funcionarios de carrera en el Poder Judicial de la Na-ción y abogados de la matrícula.
Cap. 4- El juzgamiento de delitos en el ámbito local
A partir del 27 de diciembre de 2003 con la entrada en vigencia de la ley 25.752, se produce una derogación tácita de la ley Cafiero en el sentido del impedimento en la aplicación de los códigos de fondo (Art. 75 inc. 12); pues a partir de allí el fuero Contravencional comenzó a perseguir y juzgar los delitos contenidos en el Convenio.
Este es a mi entender, el gran hito en la autonomía jurisdiccional, el que abrió la puerta para posteriores traspasos.
Por su parte el fuero local, dio una interesante y variada jurisprudencia sobre distintas cuestiones, que podemos clasificar a groso modo en cuestiones pro-cesales referidas a los ordenamientos y leyes vigentes y de fondo donde se han producido buenos debates doctrinarios sobre muchos temas de derecho penal.
4.1. La organización de la justicia Penal, Contravencional y de Faltas
Fuero se compone actualmente de 31 tribunales de Primera Instancia, con asiento en dos sedes judiciales (trece en Beruti 3345 y dieciocho en Tacuarí 138) , una Cámara de Apelaciones compuesta de tres salas con tres jueces cada una, con sede en Alem 684.
El Ministerio Público se encuentra descentralizado en cuatro sedes: Combate de los Pozos (4 fiscalías y 3 defensorías), Beruti (4 fiscalías y 3 defensorías), Pompeya y Saavedra compuestas de 2 unidades fiscales y 1 defensoría, cada una de ellas.
De todos los fueros previstos, hoy existen sólo tres en funcionamiento, todos los demás aún no se han constituído. Aunque, como desarrollaré más adelante, algunos delitos ya son juzgados por jueces locales, de allí surge la necesidad de disponer de un cuerpo normativo que regule el Poder Judicial de la Ciudad en su conformación actual, no obstante las pretendidas limitaciones impuestas por la ley 24.588, de modo que, una vez efectuada la transferencia de los tribu-nales que han quedado bajo la órbita del Estado Nacional por imperio de aque-lla norma, su organización y funcionamiento se encuentran previstos en las normas locales.
4.2. Régimen aplicable a los delitos transferidos
La cuestión procesal se centraba básicamente en la dicotomía entre un sistema acusatorio como el establecido en la Constitución de la Ciudad que deba acudir supletoriamente el Código Procesal Penal de la Nación de tinte mixto o inquisi-tivo reformado, como se suele decir .
Las primeras cuestiones se plantearon en torno al trámite que debía brindarse al procedimiento para los ilícitos que prevén pena de prisión; puesto que la ley 12, solo regulaba los casos de arresto.
Sin embargo, la interpretación brindada desde la jurisprudencia ha encamina-do la solución en los primeros procesos. Así, se intentó establecer un criterio de interpretación racional que garantice una armoniosa aplicación de las leyes contempladas en el Convenio de Transferencia Progresiva de Competencias Penales de la Justicia Nacional al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En efecto, a partir de la vigencia del primer convenio y debido a las dificultades que presentaba en la práctica, aplicar la normativa local (Ley 12) a los delitos transferidos, la Legislatura sanciona en marzo de 2004 la ley 1287 , como Anexo de la ley 12, con el título XIV agrega el Procedimiento especial para las competencias aprobadas por la ley N° 597.
Se reafirma el principio acusatorio establecido en el convenio (Art. 55), esta-bleciendo la investigación en el Ministerio Público Fiscal y se establece expre-samente el carácter supletorio del Código Procesal de la Nación para todo aquello que no se encuentre previsto en el ordenamiento procesal local; siem-pre que no resulte contraria a las normas de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
Esa diferenciación es importante, ya que como se dijo, ambos responden a sis-temas de enjuiciamiento diferente, el inquisitivo reformado o mixto, el ordena-miento nacional y un acusatorio puro.
La ley 1287 fue modificada en mayo del mismo año, por la 1330 que en su art. 2, modifica el trámite de la prisión preventiva. La prisión preventiva se de-creta por el juez, a pedido del fiscal, en su caso, dentro de los cinco (5) días del momento de la detención, y procede cuando al delito investigado corresponda pena privativa de libertad y exista peligro de fuga o entorpecimiento de la inves-tigación. También modificó el régimen recursivo del art. 61 ampliando la posibi-lidad de recurrrir ante el Tribunal Superior de Justicia.
Respecto al plazo de la I.P.P (Investigación Penal Preparatoria) lo limita a dos meses, no pudiendo excederse de 4 meses. La excepción se encuentra en aquellos casos de suma gravedad. En caso contrario, procede el archivo.
Sin embargo, ninguna de las leyes que intentaron complementar la cuestión procesal, lograban compatibilizar los preceptos del Código Procesal Federal en caso de carencia del ordenamiento local con los principios consagrados en nuestra Carta; la necesidad de contar con un ordenamiento propio se hizo cada vez más necesaria para darle mayor coherencia al sistema y agilizar los proce-sos. En efecto, como veremos más adelante, la legislatura sancionó un orde-namiento procesal y uno para menores antes de la entrada en vigencia del se-gundo convenio.
4. 3. La aplicación de la normativa penal
a) Competencia en causas pendientes
El Convenio no especificó que pasaría con aquellas causas, que iniciadas en sede nacional pasaban a ser de competencia local una vez ratificado el conve-nio.
La Cámara de Apelaciones no apoto un criterio único sobre la competencia. En efecto la Sala II entendió que las causas que se hallaban en trámite ante la jus-ticia nacional, “no resultaron incluidas en el traspaso al fuero citadino. Si esa hubiera sido la intención del legislador, lo habría contemplado expresamente.”
Asimismo, se entendió que la regla constitucional en materia de competencia veda la aplicación para supuestos ocurridos con anterioridad, por ser violatoria de la garantía del juez natural y del principio de la perpetuatio jurisdictionis

No obstante, en la Causa 109-00/CC/04 -Zelarrayán, Martín José s/Infrac. Art. 189 bis Ter. CP-Apelación- se interpretó que no cualquier modificación en la atribución de competencias implican per se afectación a la garantía constitucio-nal de juez natural” . Puesto que se trata de tribunales permanentes los que intervienen y que no han sido integrados específicamente para ello, pudiendo intervenir en causas pendientes mientras no afecte los actos procesales váli-damente cumplidos
Finalmente, la Corte Suprema adhiriendo a lo manifestado por el Procurador General, aplicó el principio según el cual las leyes modificatorias de la jurisdic-ción y competencia, aún en casos de silencio, se aplican de inmediato a las causas pendientes. Con lo cual, se declaraba la competencia de fuero local aún en cuestiones que se hubieran iniciado en sede nacional; afortunadamente pa-ra los operadores locales, la cantidad de expediente entrantes no fueron dema-siados, con lo cuál el peligro de colapso ni siquiera llegó a plantearse.
La segunda cuestión que se planteó al inicio del traspaso y que se seguirá planteando en lo sucesivo es la de los supuestos de concurso de delitos. Res-pecto a los supuestos del art. 189 bis ocurre muchas veces que concurren dos o mas conductas como por ejemplo el robo agravado por el uso de armas de fuego. En estos supuestos la Cámara Contravencional entendió que debía es-tarse a la distinción del tipo de concurso real o ideal (arts. 54 y 55 del Código Penal). Sin embargo coincido con el Dr. Unrein en que “más allá de la posibili-dad de desdoblamiento entre las conductas, muchas veces se incurre en un excesivo dispendio jurisdiccional” . Esta postura quedó confirmada por la Cor-te Suprema de Justicia de la Nación en un caso de robo con armas , basándo-se en el principio de economía procesal y una mejor administración de justicia.
b) Reforma del art. 189 del Código Penal
El art. 189 bis del C.P refiere a aquellas conductas que en la doctrina configu-ran lo que se conoce como delitos de peligro abstracto; el objeto de las mismas debe ser la existencia de un arma de fuego apta pra provocar un disparo. Para ello se recurre a la definición adoptada en el Decreto 395/75, que entiende por arma de fuego "la que utiliza la energía de los gases producidos por la defla-gración de pólvoras para lanzar un proyectil a distancia".
En el concepto de arma de fuego, se incluyen las armas portátiles, no portáti-les, de puño o corta, de hombro o larga, de carga tiro a tiro, de repetición, se-miautomática, automática, fúsil, carabina, escopeta, fusil de caza, pistola, pisto-lón de caza, pistola ametralladora y revólver (art. 3.3 a 3.18 del Decreto 395/75).
Históricamente ha sido un delito de fuerte connotación política, pues ya en la década del 70 se relacionaba con la subversión, en su última reforma es nece-sario ubicar la sanción de la ley 25.886 en su contexto, me refiero a la conmo-ción social que produjo el secuestro y posterior asesinato del joven Axel Blum-berg canalizada a través de los medios de comunicación con el reclamo de aumento de penas para disuadir la comisión de delitos, dicha reforma se en-marcó además en el "Plan estratégico de Justicia y Seguridad para implemen-tarse entre los años 2004-2007”.
Fue así que se sustituyó el art. 189 bis inc. 2º, párrafo 8 no sólo aumentando las penas, sino que agravandolas en aquellos casos donde el imputado regis-trare antecendentes por delito doloso contra las personas o con el uso de ar-mas o cuando se encontrare gozando de una excarcelación o exención de pri-sión y portase un arma, la pena se elevó de cuatro( 4) a diez (10) años.
En el ámbito local, los defensores plantearon la inconstitucionalidad del agra-vante por entender que resulta violatoria de:
a) El principio de culpabilidad, en la desproporción entre la pena prevista y la magnitud de la lesión. Derecho Penal de autor
b) El principio non bis in idem, que prohibe la palicación de una nueva pena por el mismo hecho que ya fue juzgado
c) El principio de legalidad por la aplicación temporal de la ley a hechos come-tidos con anterioridad a su sanción.
El “leading case” que trató todas las aristas de esta problemática fue el Fallo Lemes , allí el Tribunal Superior entendió que no era procedente dictar para el caso la inconstitucionalidad de la norma, por entender que :
a) El principio non bis in idem prohibe la aplicación de una pena por el mismo hecho pero no impide al legislador tomar en cuenta la anterior condena como un dato objetivo y formal
b) Tampoco se lesiona el principio de culpabilidad ni se incurre en el derecho penal de autor, ya que es extendida la opinión según la cual registrar antece-dentes penales refleja una mayor culpabilidad del autor.
c) Tampoco se configuró en el caso concreto una desproporción entre la pena prevista y la magnitud de la lesión, ya que la Cámara aplicó el mínimo previsto para el tipo, es decir, la pena de 4 años de prisión
c) La competencia local en el caso de los menores de edad imputados por delitos
En al ámbito local existe actualmente legislación específica en materia de mino-ridad que regula y organiza los órganos que deberán intervenir en protección de los intereses de las personas menores de dieciocho años.
En primer lugar la Constitución de la Ciudad en sus art. 39 reconoce los dere-chos de los menores de edad y garantiza su protección. Asimismo prevé la creación de un organismo especializado que promueva y articule las políticas para el sector.
La Legislatura local sancionó la ley 114 de “Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes” que se encuadra dentro del paradigma de la Protección Integral en concordancia con los preceptos constitucionales en la materia que entienden al menor como sujeto de derechos y no como “objeto de protección”.
En su claúsula transitoria segunda, veda la aplicación en el ámbito local de la ley 10.903 que data de 1919 y de la 22.738 del año 1980, en todo cuanto se oponga a la Convención sobre los Derechos del Niño. Y este es un punto cru-cial porque ambas leyes responden a una concepción peligrosista de los meno-res basada en la doctrina de la “situación irregular”, que ha llevado a la crimi-nalización de su situación social y a la privación de las garantías que asisten a todo procesado, afortunadamente hoy se encuentra reformada por la Ley 26.061 que adhiere al paradigma de la Protección Integral a diferencia del pa-radigma tutelar de la ley anterior.
La ley 114 de la Ciudad, en su art. 11 garantiza a los adolescentes en conflicto con la ley penal el derecho a ser oídos, a la asistencia de un abogado defensor especializado en la infancia, a la igualdad de la relación procesal y demás pre-ceptos propios de sujetos de derechos.
En el art. 12 se incorpora en lo pertinente las Reglas Mínimas de Naciones Unidad para la Administración de Justicia de Menores (Reglas de Beijing), las Reglas de las Naciones Unidad para la Protección de menores privados de li-bertad (Res. Nº 45/113 de la Asamblea General), y las “Directices de Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices de RIAD).
En especial las Reglas de Beijing que comprenden los principios mínimos que deben primar en la administración de justicia de menores, pues respecto a los órganos competentes en el comentario al art. 12 se reconoce que “no es fácil elaborar una definición de órgano o persona competente para dictar sentencia que goce de aceptación universal, concluyendo que “sea como fuere el proceso (…) deberá ceñirse (…) al procedimiento penal conocido como debido proceso, en un juicio imparcial y equitativo, deben darse garantías tales como la presun-ción de inocencia, la presentación y examen de testigos, la igualdad en materia de medios de defensa judicial, el derecho a no responder, el derecho a decir la última palabra en la vista, el derecho de apelación, etc.”
En el proceso local, el art. 34 inc. D de la ley 21 de “Ministerio Público” regula las instancias y fueros en el que actúa el asesor tutelar para asegurarle al me-nor de edad la defensa en la cuestión judicial suscitada ante los tribunales de diferentes instancias en toda oportunidad en que se encuentren comprometidos sus derechos.
La importancia que tiene la incorporación de las disposiciones sobre los dere-chos de los niños, niñas y adolescentes a la legislación local es definitoria para comprender ele sistema de protección que existe en el ámbito local en materia de minoridad. Pues existe todo un mecanismo de protección que resulta de avanzada respecto al que rige en el ámbito nacional, que concretamente resul-ta más beneficioso.
Asimismo la Asesoría General cuenta -por resoluciones internas-con turnos establecidos para la atención de casos donde resulten imputados menores de edad por delitos transferidos al ámbito local, con un Consejo de Derechos que interviene en estos casos y con una Guardia Permanente de Abogados espe-cialistas en Niñez.
La Corte Suprema se expidió en una contienda en que se ventilaban cuestio-nes diversas, pero además se planteaba una cuestión de competencia atribu-yéndose la misma al fuero local el 26 de octubre de 2004 (c. 322 XL., P. N. R. s/ portación de arma civil”)
La jurisprudencia de ambas Salas es coincidente en cuanto a la competencia local en materia de delitos cometidos por menores de edad. Pues el criterio rector ha sido la competencia local en razón de la materia, quedando compren-didas todas las posibilidades en la que se configure.
En primera instancia en causa Nº 5976/2004 “R, F. E s/ inf. Art. 189 bis del Juzgado Contravencional Nº 18, el juez rechaza un pedido de incompetencia con un argumento interesante, sostiene que en el mismo sentido podría decla-rarse la incompetencia de la justicia local con la entrada en vigencia de la ley 25.586 al aumentar el máximo de la pena a cuatro años, siendo competencia de la justicia de Instrucción (conforme el art. 27 inc. 2º del CPPN), ello en el entendimiento que la legislación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su conjunto brinda las herramientas necesarias para asistir a los niños, niñas y adolescentes en conflicto con la ley penal.
En cuanto a la especialización que requiere el tratamiento de la minoridad, la creación de juzgados de menores dentro del ámbito local sería lo más apropia-do para poder abarcar el fenómeno en todas sus particularidades. Porque el juzgamiento de hechos delictivos cometidos por personas menores de edad implica involucrarse en la cuestión desde otras disciplinas como la psicología, la sociología, e incluso la medicina en algunos casos. Esto lleva a la necesidad de organizar equipos interdisciplinarios para guiar al juez hacia la resolución del conflicto.
Respecto a la actuación procesal, actualmente la Ciudad cuenta con un Código Procesal Penal Juvenil (Ley Nº 2451) que entró en vigencia junto al Código Procesal Penal local el 9 de junio de este año, que regula específicamente la situación de los menores de 16 a 18 años imputados en causas penales esta-bleciendo todo un catálogo de principio que deberán respetarse, al igual que en el Código Procesal Local, más algunos otros inherentes a las cualidades pro-pias del menor, como la garantía de discresión y confidencialidad (Art. 9). Asi-mismo, se establecen los métodos alternativos de resolución de conflictos al igual que en la legislación para adultos.
En cuanto a la restricción de la libertad, el art. 27 la dispone con carácter ex-cepcional, corno último recurso y por el menor tiempo posible.. Pudiendo cum-plirse sólo en establecimientos especialmente destinados a esos efectos.
Además establece la especialidad en materia de juzgamiento a jueces, fiscales y defensores penal juveniles, aunque tendrán competencia los jueces penales, contravencionales y de faltas, hasta tanto se integre el fuero de minoridad (Cláusula Transitoria)
Sin embargo, a pesar del avance en materia normativa respecto a la protección de los menores en la Ciudad, lo cierto y lo que ocurre actualmente es que estos mecanismos hacen agua en el momento de pasar a la realidad y al caso con-creto, de hecho la Ciudad no cuenta ni con jueces ni con las instituciones car-celarias que puedan contener la problemática de la minoridad en el ámbito lo-cal. Para los operadores el hecho de no contar con un “centro especializado” (conf. arts. 83 y 84 Ley 2451) genera un escollo insalvable al momento de apli-car el instituto de la prisión preventiva, pues en el caso de disponerla se torna-ría abstracta porque no hay lugar de ejecución “por lo que corresponde dispo-ner la libertad del detenido y optar por una medida alternativa -someterse a la vigilancia de la Asesoría General Tutelar de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires- que, si bien no es la más adecuada, es la única posible. “

Cap. 5 Segunda Etapa de Avance de la Autonomía Jurisdiccional
5.1. LA SANCIÓN DEL CÓDIGO PROCESAL PENAL DE LA CIUDAD
La Legislatura sancionó por ley 2303 un nuevo código procesal local en mate-ria penal, la igual que las demás provincias argentinas, a partir de su entrada en vigencia, el procedimiento de los delitos de competencia de la justicia penal de la Ciudad será regido por este cuerpo normativo, que en términos generale se puede considerar de avanzada por los principios que incluye y la agilidad de las instancias por él prevista. Se incorpora el Principio de Oportunidad (art. 199) en supuestos establecidos taxativamente y con una amplia instancia de revisión tanto por parte de la víctima, como así también por el Fiscal de Cáma-ra
La oralidad de todos los actos importantes de la etapa de instrucción es sin du-da, un paso fundamental, pues la transparencia y la inmediación de las partes en dichos actos contribuye a transparentar el sistema y sigue en total sintonía con el principio acusatorio que rige a nivel local, que era el gran escollo que se presentaba en un comienzo cuando se aplicaba supletoriamente el Código Procesal de la Nación de base inquisitivo/ reformada a los procedimientos loca-les de base acusatoria. Sin embargo destaco la importancia que en el futuro la aplicación de la oralidad puede generar, pues es necesario comprenderla como un medio para un proceso judicial democrático y no como un fin en sí mismo. Entiendo que la diferenciación es importante a fin de no caer en principios va-cíos de contenido y creer que es más democrático el proceso oral, en cual-quier circunstancia, incluso si se trata de hechos que por su trascendencia no deberían ni ser juzgados.
En otro orden de ideas, el nuevo ordenamiento, incorpora métodos alternativos para la resolución de conflictos como la mediación, la suspensión del proceso a prueba, la conciliación, y el avenimiento, ellos brindan una opción menos trau-mática para arribar a una solución que también contemple el lugar de la víctima en el proceso, cuyos derechos además se encuentran contemplados específi-camente en el art. 38. Cabe destacar que los metodos alternativos han tenido y continuan teniendo un uso extenso en el ámbito Contravencional, con la entra-da en vigencia del Segundo Convenio, el uso se extenderá también a las cues-tiones penales, lo que resulta novedoso a nivel nacional.
5.2. EL SEGUNDO CONVENIO
El avance de la autonomía jurisdiccional continúa con la suscripción del Se-gundo Convenio de Traspaso de Competencias entre el Dr. Nestor Kichner y el Dr. Anibal Ibarra el 1º de junio 2004.
En él se reconoce como antecedente principal el Primer Convenio que avanzó en el sentido trazado por el art. 129 de la C.N. contribuyendo al fortalecimiento del sistema federal y sentando las bases para el comienzo de las transferencia de competencias penales y una práctica de acuerdos entre ambas jurisdiccio-nes, donde los firmantes acuerden directamente las modalidades específicas del traspado ordenado y progresivo, salvaguardando durante la etapa de tran-sición la correcta administración de justicia.
En efecto, se reafirma el gradualismo como método de traspaso de aquellas conductas para las cuales la Ciudad de Buenos Aires cuente con la infraestruc-tura y los servicios adecuados.
Así se convino en transferir la persecución y juzgamiento de las conductas tipi-ficadas en el Código Penal, en sus artículos 95 y 96 (lesiones en riña), 106 y 107 (abandono de personas), 108 (omisión de auxilio), 128 y 129 (exhibiciones obscenas), 134 a 137 (matrimonios ilegales), 149 bis primer párrafo (amena-zas), 150 (Violación de domicilio), 181 (usurpación), 183 y 184 (daños), 208 (ejercicio ilegal de la medicina) y los delitos tipificados en las Leyes Nº 13.944, 14.346 y art. 3º de la ley 23.592 (discriminación), cuando los delitos se cometan en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires.
Se traspasan estos delitos y no otros, teniendo en cuenta que el Registro de deudores alimentarios morosos y el Registro Civil dependen de la Ciudad, ello facilitará una persecución más eficiente de los delitos de incumplimiento de los deberes de asistencia familiar y los relacionados con los matrimonios ilegales.
Asimismo, respecto del delito de exhibiciones obscenas y la contravención de alteración de la tranquilidad pública.
Cabe destacar que a diferencia del Primer Convenio, en éste se determina que las causas que por estas materias se hallen pendientes ante los juzgados na-cionales a la entrada en vigencia del presente, serán terminadas y fenecidas ante los mismos órganos. Cómo vimos anteriormente éste fue uno de los pun-tos débiles del primer convenio.
En la Cláusula Segunda se establece que el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos del Gobierno Nacional y el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires realizarán los acuerdos necesarios para reglamentar la colaboración de las fuerzas de seguridad y del Servicio Peniten-ciario Federal con la Justicia y Ministerio Público de la Ciudad de Buenos Aires, en orden a la aplicación del presente convenio.
Respecto a la cuestión presupuestaria la Cláusula Tercera establece que la transferencia de competencias deberá acompañarse de los recursos pertinen-tes según lo dispuesto por el artículo 75 inciso 2º de la Constitución Nacional, y la cláusula transitoria decimotercera de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Destacando que en ningún caso habrá duplicación de gastos.
Las Cláusulas Cuarta y Quinta despejan a mi criterio, toda duda respecto a su vigencia, puesto que en principio el Segundo Convenio es complementario del aprobado por Ley de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Nº 597 y por Ley Nacional Nº 25.752, y tal como el Primero, se celebra ad referéndum de su aprobación por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y por el Congreso de la Nación. Cobrando vigencia recién a los sesenta (60) días de producida la última ratificaciones indicadas.
La primera de las ratificaciones necesarias para su vigencia fue la aprobación de la Legislatura por ley local Nº 2257 del 14 de diciembre de 2006 y por últi-mo fue aprobado por el Congreso de la Nación por Ley Nacional Nº 26.357
Así, de acuerdo a lo que se desprende de la Resolución FG N° 54/08 del señor Fiscal General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la Resolución PGN N° 32/08 del señor Procurador General de la Nación el Convenio 14/04 entraría en vigencia a las cero horas del día 9 de junio de 2008.
5.3. DISCUSIÓN SOBRE SU VIGENCIA ANTES DE LAS RATIFICACIONES
En la jurisprudencia se planteó una discusión importante respecto a la fecha en el que el segundo convenio entraba en vigencia. Pues algunos operadores, entendían que el Segundo Convenio al ser complementario del Primero, era prácticamente operativo desde la sanción de la ley local, pues cabe destacar que el Segundo Convenio obtuvo la ratificación del Congreso de la Nación casi cuatro años después de la suscripción.
La cuestión se planteó concretamente por una serie de causas en las que el Magistrado Titular del Juzgado Correccional Nº 11, Dr. Schegel se declaró in-competente por interpretar que …………………………….
Tanto en primera como en segunda instancia los jueces locales, en su mayoría se declararon competentes, con opiniones divididas en el ministerio público fiscal. La defensa, por el contrario, sostuvo siempre que la posición de los ma-gistrados lesionaba el principio de legalidad y la garantía de juez natural, pues resultaba necesaria la ratificación del Segundo Convenio por el Congreso de la Nación.
La Sala II de la Cámara de Apelaciones sostuvo que estaba vigente a partir del 1º de abril de 2007 en el entendimiento de que basta para que el acuerdo sea operativo con su aprobación por parte de la legislatura local, que dictó la res-pectiva ley el 14 de diciembre de 2006, publicada en el Boletín Oficial de la C.A.B.A.. el 22 de enero de 2007.
Así, se avaló la postura de la mayoría de los fiscales que sostenían que no era necesaria la aprobación del convenio por parte del Congreso Nacional.
Por su parte, la Sala III interpretó que el hecho de que el Segundo Convenio se planteó como complementario al Primero, “de ello no surge que la ratificación por parte del Congreso Nacional del segundo convenio, resulta redundante e innecesaria para la entrada en vigencia del mismo, obedeciendo su mención a una deficiente técnica de redacción.” En este sentido “la cláusula cuarta del segundo convenio es clara respecto del mecanismo que establece, previo a su ejecución, por lo que no se puede desconocerla “
Finalmente la Corte Suprema de Justicia de la Nación determinó en la Compe-tencia Nº 522 XLIII “González Molino, Javier Horacio s/ inf. art. 149 bis del CP”—en el rol de superior jerárquico común que le otorga el art. 24.7 del decre-to-ley n° 1285/58 para resolver cuestiones de competencia entre jueces y tribu-nales de distinta jurisdicción— adhirió al Dictamen del Procurador General de la Nación en cuanto determinó la competencia de la justicia nacional para enten-der en el caso por considerar que el segundo Convenio de Transferencia Pro-gresiva de Competencias Penales de la Justicia Nacional al Poder Judicial de esta Ciudad no había entrado en vigencia, en atención a que resultaba necesa-rio que el Congreso de la Nación dictara la ley correspondiente .
El Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad rescató de los operadores locales que se declararon competentes “el loable compromiso con las previsiones del art. 6 de la Constitución de esta Ciudad Autónoma” , pero en orden a lo resuel-to por la Corte Suprema es la justicia correccional la que debe entender hasta tanto se ratifique el Segundo Convenio, por razones de economía procesal.

Cap. 6. Los debates actuales

6.1. POLICIA
Uno de los temas más debatidos en relación a la autonomía de la Ciudad, ha sido y siendo siendo la cuestión de la policía, por ser la manifestación mása cercana a la población del Poder del Estado en el uso de la fuerza. Analizar todo el vasto universo de cuestiones que implica excedería el límite del pre-sente trabajo, por ello me limitaré a realizar un recorrido cronológico de la nor-mativa nacional y local sobre el particular.

En este sentido caba destacar que este tema ha recorrido todas las etapas de la joven autonomía desde la propia sanción de la ley de garantías, dado que en su art. 7º dispuso que la policía federal seguía manteniendo la potestad en ma-teria de seguridad en el territorio autónomo.
Posteriormente con la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires se crea un nuevo esquema que incluye la creación de una fuerza policial propia con injerencia en el ámbito local.
A lo largo de estos años de vigencia de la autonomía, la cuestión de la policía ha sido abordada desde distintos ángulos, el reclamo por la policía propia fi-nalmente logró su cometido con la modificación del art. 7 de la ley de garantías, por ley Nº 26.288 que modificó totalmente el esquema original otorgándole a la Ciudad las funciones y facultades de seguridad en todas las materias no fe-derales. En efecto a partir de la vigencia de esta ley, el escollo más importante se encuentra superado, pero cabe destacar que han surgido otros reclamos que siguen complicando la efectiva creación de la policía porteña.
Me refiero en primer lugar al reclamo por el traspaso de las partidas presupues-tarias, de acuerdo a lo establecido en el art. 75 inc. 2. Entiendo que siguiendo los lineamientos para los gobiernos de provincia y dado que el reclamo de ma-yor autonomía toma como eje el modelo provincial, la seguridad en la Ciudad debería financiarse con recursos propios, tal como se financian las policias pro-vinciales, ello a fin de no crear situaciones desiguales con las provincias que aún con presupuestos muchísimo menores que la Ciudad solventan su propia policía.
Otra cuestión es la integración de la fuerza; dado que atento la premura por constituirla de inmediato hay proyectos que contemplan el traspaso de áreas policiales completas, como la Policía de seguridad metropolitana que cuenta con ..... agentes sobre un total de ......., ello debería estudiarse profundamente a fin de evitar divisiones en la fuerza que atenten ab- initio contra la formación del cuerpo.
Resulta ineludible la cuestión de la formación y capacitación de los agentes, tanto desde el contenido como así también del entrenamiento y la instrucción. Es importante no policializar la ciudad, como sostiene el maestro Zaffaroni , no es la cantidad de policías que habrá, sino la calidad de los policías y su forma-ción.
Entiendo que el modelo policial de la Ciudad, debería centrarse en un esquema de participación comunitaria, donde en principio la agencia policial recoja la problemática de las contravenciones y de los delitos transferidos, actuando como policía judicial junto a los fiscales y también junto a los vecinos de las comunas quienes conocen la problemática de cada lugar.


6.2. SISTEMA PENITENCIARIO

Otro problema que se viene manifestando a raíz de la asunción de competen-cias penales es la del alojamiento y tratamiento penitenciario a los detenidos a dispocisión de los jueces locales, que en el sistema actual funcionan también como jueces de ejecución de las penas. En rigor, el problema penitenciario vie-ne de antes de las competencias penales, pues también con el cumplimiento de la pena de arresto contravencional la situación era delicada, ya que la Ciu-dad de Buenos Aires nunca contó con un establecimiento carcelario propio.
En el marco de lo establecido en el Primer Convenio de Traspaso de Compe-tencias se firmo un Convenio de Cooperación entre el Ministerio de Justicia de la Nación, que fue aprobado por ley local Nº 1915 para la prestación de dis-tintos servicios que aún la justicia local no cuenta, en sus considerandos se contempla que de acuerdo a lo establecido en el 212 de la ley 24.660 “ la Na-ción y las provincias y éstas entre sí, podrán concertar acuerdos destinados a recibir o transferir condenados de sus respectivas jurisdicciones “
Asimismo, que de acuerdo a lo dispuesto en el Art. 75 inc. 2 de la Constitución Nacional y la cláusula transitoria decimotercera de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, el traslado de competencias debe ser acompañado de la transferencia de los recursos necesarios para atenderlas. En este caso “ la co-operación brindada por el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Huma-nos, a través del Servicio Penitenciario Federal, debe ser considerada como un aporte de recursos en los términos de la norma constitucional”.
Sin embargo considero imperiosa la necesidad de contar con un Servicio Peni-tenciario local que cuente con los establecimientos previstos en la normativa para cada materia en la forma establecida, el centro de detención de contra-ventores por un lado, la cárcel para delitos penales y el centro de detención para jóvenes en conflicto con la ley penal.

Cabe destacar que el tratamiento penal acarrea cuestiones más complejas que la simple carencia de un edificio propio; pues la Constitución de la Ciudad es muy clara respecto a las condiciones carcelarias y la Ciudad viene suplantando la carencia por convenios con el Servicio Penitenciario Nacional que brinda alo-jamiento a los detenidos locales en las unidades federales y provinciales, con las condiciones de precariedad que son de público conocimiento.
Cabe recordar que en el fuero contravencional se plantearon serios problemas respecto a las condiciones de seguridad del edificio donde se alojaron los pri-meros detenidos locales, me refiero a la Alcaldía de la calle Viamonte donde donde han ocurrido algunas fugas de detenidos durante el año 2007, que in-quietaron a los operadores e instalaron la importancia de dotar a la Ciudad de un Servicio Penitenciario a la altura de las circunstancias dado el avance de la autonomía jurisdiccional en materia penal.
Respecto al régimen penitenciario, los jueces locales se constituyeron en intér-pretes de la ley de ejecución penal, avanzando en la autonomía local y prácti-camente desterrando aquella concepción según la cuál la justicia local se en-contraba vedada de interpretar la normativa de fondo, de acuerdo al Art. 75 inc. 12 de la C.N.
En efecto, actualmente los jueces locales, determinan de acuerdo a la normati-va, toda circunstancia relativa a la etapa de cumplimiento de la pena, las sali-das transitorias, los informes del servicio penitenciario, las cuestiones médicas y traslados; en fin todo aquello que en el ámbito de la justicia nacional es re-suelto por los juzgados de ejecución, aunque la creación de juzgados de ejecu-ción se encuentra prevista en los proyectos de modificaciones a la Ley Orgáni-ca.
En materia contravencional se ha firmado recientemente un Convenio entre el Ministro de Justicia de la Nación, Dr. Anibal Fernández y su par en la Ciudad, Dr. Guillermo Montenegro para que el Servicio Penitenciario Federal aloje a los detenidos contravecionales, el edificio se encuentra en la calle Humboldt al 300 y regirá hasta tanto la Ciudad de Buenos Aires cuente con un establecimiento propio.
6.3. TRASPASO DE MAS FIGURAS PENALES
Actualmente existe un profundo debate sobre la absorción de mas delitos por parte de la justicia local, el Fiscal General de la Ciudad, mediante Res. 75/08 dispuso la persecución del delito denominado de “picadas automovilistícas” contenido en el art. 193 bis del Código Penal según ley Nº 26.362 , instruyen-do a las fuerzas de seguridad dar noticia a los fiscales porteños.
Por su parte, el Ministro Anibal Fernández emitió el Decreto Nº.......
El argumento para que entienda la justicia nacional se basa en que dicho delito no se encuentra incluido en ninguno de los dos convenios de traspaso de com-petencias penales a la Ciudad; en tal sentido el Defensor General de la Ciudad de Buenos Aires, Dr. Mario Kestelboim, realiza una crítica que determina en el fondo una posición político institucional sobre la cuestión de las competencias conferidas a la Ciudad de Buenos Aires . Entiendo que la intención de avanzar en pos de la autonomía, mas allá de lo establecido en las legislaciones nacio-nal y local por parte de un órgano local no es la mejor forma de consolidar la autonomía jurisdiccional, pues para ello existen mecanismos establecidos le-galmente. Así también lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Na-ción en dos oportunidades, una al resolver un caso de tenencia de arma de guerra y más recientemente en un supuesto de amenazas .
Sin embargo el Tribunal Superior se ha expedido en la Acordada Nº 18 -firmada por tres de los cinco jueces- apoyando la postura de la Fiscalía General y criticando el Decrero del Ministro de Justicia, por entender que se trata de una injerencia del P.E ........................................... . Sobre el particular adhiero a lo manifestado por el Dr. Maier, quien sostuvo que “...........................................................................”
El ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación, Aníbal Fernández, sostiene que la Justicia ordinaria debe ser quien entienda en cau-sas por picadas, y criticó la postura del Ministerio Público Fiscal y el Tribunal Superior porteño. "Los fines que persigue la postura del Procurador General de la Ciudad y los argumentos que nutren la tesis mayoritaria de la Acordada N° 18/2008 más bien parecen tributarios del paradigma político”.
Por su parte, tanto el Colegio de Magistrados como la Asociación de Ma-gistrados y Funcionarios expresaron su apoyo a con argumentos muy interesantes sobre la autonomía jurisdiccional de la Ciudad de Buenos Aires. El Colegio expresó en un Comunidado su inquietud por la reciente san-ción de la ley 26.371, que crea la "Cámara Nacional de Casación en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal" pues ella resulta parcialmente inconstitu-cional, en la medida que invade la esfera dereserva legislativa del Estado local para organizar su poder judicial, dado que la creación de jurisdicción local o de organismos que ejerzan las que aún mantiene por imperio de un lento proceso de traspaso, es una atribución que se encuentra vedada al Congreso de la Na-ción en la medida que dejó de funcionar como legislatura local en 1998 y que, aún cuando se contraponga con la letra y el espíritu del artículo 129 CN, ni si-quiera preservó para sí las citadas facultades.

6.4. DESCENTRALIZACION
Modelos de descentralización, las comunas, la descentralización judicial
Un equipo judicial con competencia en lo penal y Contravencional en cada co-muna, compuesto por una unidad fiscal, una defensoría y un juez. En la misma sede de la policia comunal; con quienes se debería trabajar en forma manco-munada.
Descentralización judicial en comunas para acercar la justicia a la gente y que los ciudadanos puedan ejercer el control de la policia y de la justicia, modelo canadiense Zaffaroni, descentralización total y no parcial. Rotativa anualmente.
Dentro del esquema de las comunas, Zaffaroni,
POLICIA
- ver los contenidos de la educación policial, las currículas de las materias, la formación de una policia comunitaria que trabaje con los vecinos en el día a día.

La interacción del Poder Judicial con otros organismos en el ejercicio de sus competencias penales
Registro de la propiedad e inspección general de justicia,
CENTRO DE ORIENTACIÓN A LA VÍCTIMA, POLICÍA FEDERAL, SERVICIO PENINTERIARIO,


























CONCLUSIONES

En la actualidad el debate sigue vigente respecto a las facultades de jurisdic-ción propias de la Ciudad de Buenos que no terminan de concretarse tal como fueron diseñadas en el art. 129 de la Constitución Nacional. Pero pueden ex-traerse conclusiones que han surgido tanto de la evolución institucional de la Ciudad, como de la actuación de los operadores en la materia propiamente di-cha.
El tiempo demostró que la autonomía jurisdiccional sigue avanzando, dado que existe una coherencia entre la constitución del 94, la constitución de la Ciudad, y la aplicación de dichos instrumentos por parte de los operadores locales. Pues siempre está presente el “mandato irrenunciable de defender la autono-mía de la Ciudad” del art. 6 de nuestra Carta.
Por eso entiendo que el reclamo por mayor autonomía siempre va a ser válido hasta tanto se traspase la totalidad del competencias penales ordinarias a la Ciudad de Buenos Aires. Es indiscutible que a raíz de los convenios la justicia penal local presenta una incipiente madurez que la consolida y va generando un flujo propio que tiene que ver justamente con el crecimiento de la autonomía que se tiene que ir asentando cada día, en cada oficina judicial porteña.
Así, en la medida en que se genere una práctica sistemática de convenios de traspaso de competencias -respetando las formas establecidas en el convenio marco- la justicia penal local irá creciendo en forma gradual, hasta concretarse en un futuro lejano la autonomía jurisdiccional plena tal como está prevista en el art. 129 de la Constitución Nacional.
Ahora bien, en el impulso de avanzar hacia la asunción de más competencias, entiendo que primero hay resolver cuestiones básicas que tienen que ver con la operatividad de la prestación del servicio de justicia, como la cuestión peniten-ciaria o la policial, que requieren de un debate profundo sobre el sistema penal que la Ciudad necesita. Tampoco no me parece atinado avanzar sobre otras competencias cuando aún falta constituir uno de los fueros -el de vecindad- que está establecido en la propia ley de garantías.
Hemos visto como constantemente la realidad de la autonomía jurisdiccional se va transformando por los hechos y que la actuación de la justicia en el recla-mos de mayor autonomía genera muchos de esos hechos, esa voluntad por asumir mayores competencias debería operar como disparador para proyectar futuros convenios que doten de mayores competencias a la justicia local.
Si ello ocurre se avanzará sobre un tercer convenio que contemple más figuras que por cuestiones de política criminal sean de incumbencia para la Ciudad, como el caso de los delitos relacionados con el tránsito como las picadas del art. 193, lesiones derivadas de los accidentes e incluso homicidio culposo. O las cuestiones de violencia familiar, de la niñez y juventud, el impedimento de contacto, etc. Este paso sería un desafío más para la autonomía jurisdiccional, cuyos operadores vienen demostrando una alta predisposición al cambio, habrá que ver si las reacciones de los operadores nacionales se encaminan en el mismo sentido.

Reforma Penitenciaria

“DESCONCENTRACIÓN CARCELARIA”

Considerando:
1) El hacinamiento de la población carcelaria
2) El uso extensivo del instituto de prisión preventiva
3) La convivencia forzada entre procesados y condenados
4) El fracaso de las instituciones totales en general y de las macrocárceles en particular
5) La concentración geográfica de los centros penitenciarios
6) El desarraigo como pena anticipada en el caso de la prisión preventiva y accesoria
7) El perjuicio para la familia de los procesados que no pueden solventar los viáticos para visitarlos
8) El incumplimiento de lo establecido en el art. 18 Constitución Nacional, en los Tratados Internacionales y en la Ley de ejecución penal Nº 24.660
9) La violencia intra- muros, la perjudicialidad de las “ranchadas” y la convivencia con los agentes del Servicio Penitenciario.
10) El fracaso de la política penitenciaria actual en términos de reinserción social



Variables

Población carcelaria: hombres, mujeres y niños

Situación procesal: detenidos, procesados, condenados


Plan Piloto de Desconcentración en la Provincia de Buenos Aires
- Creación de centros de detención para 200 personas descentralizados en dos municipios, por ejemplo Jose C. Paz y en Bragado, dependientes de cada municipio.
- Ingreso exclusivo para procesados (quienes deberán prestar su conformidad), una vez condenados podrían cumplir la pena en el mismo lugar.

Estructura edilicia de las unidades:
Edificios pequeños
Respetando las reglas mínimas establecidas internacionalmente sobre condiciones de encierro (ventilación, salubridad, plazas individuales
los proyectos serían seleccionados por concurso en la facultad de arquitectura de la UBA,
Prevención de la violencia entre internos, celdas individuales con circuito imagen de las celdas en tiempo real en Internet


Modalidad de funcionamiento
Régimen de voluntariado
Alfabetización (programa de analfabetismo 0 del Ministerio de Educación) en el caso de los jóvenes de carácter obligatoria
Religión optativa
Trabajo optativo (puede ser por convenio con el municipio)

Plan Juvenil
Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de la libertad (Reglas de Beijing)
- Centros de detención exclusivos para jóvenes, dentro del mismo municipio pero en distintos edificios separados geográficamente de los mayores, no en la modalidad “complejo penitenciario”
1) socialización por la educación
2) socialización por el arte
3) socialización por el juego
4) socialización por el deporte
5) socialización por la fe (por solicitud de la familia)

Unidades intervinientes en el mismo municipio cercana al centro de detención
- Juzgado de ejecución
- Defensoría
- UFI
- Asesoría Tutelar


Segunda etapa
Reinserción:
Comunidades penitenciarias para condenados, donde el trabajo o el estudio sean el eje de la reinserción

FUNDAMENTOS

La conflictividad irresuelta de nuestro pasado está presente en el sistema judicial. La proliferación de causas acumuladas provoca la inminencia de un colapso siempre posible. El sistema judicial en su situación actual se encuentra impedido, por razones estructurales, de resolver esta cuestión en un plazo razonable. Tampoco podemos pensar -en este contexto- en la posibilidad abolicionista de terminar con su existencia, si bien sabemos que no son la mejor solución para la cuestión delictiva, en esta sociedad en la que vivimos creo que los que hemos elegido estudiar este problema, nos vemos obligados a aportar soluciones o al menos intentarlo. Por eso entiendo que es necesario un complemento estructural, temporario, que permita poner al día la conflictividad social, como requisito fundamental para el fortalecimiento del estado de derecho en el presente y con proyección en el futuro. Es necesario entonces, un sistema judicial complementario cuya acción se desarrolle hasta tanto la dinámica judicial recupere la acción sobre el presente, lo que suele conocerse como plazo razonable en los procesos judiciales, una de las garantías establecidas universalmente. Esta iniciativa intentará aportar algunas ideas en ese sentido.

Plano Normativo
El art. 18 de la Constitución Nacional establece que “Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquélla exija, hará responsable al juez que la autorice.”
Tratados Internacionales incorporados por el Art. 75 inc. 22:
- Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Artículo XXVI) ;
- Declaración Universal de los Derechos Humanos (Arts. 5 y 9)
- Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 5)
- Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo (Art. 10 pto. 1, 2 y 3)

Problema
Estas reformas implican costos. ¿la sociedad estaría dispuesta a afrontarlos?

Hoy la situación carcelaria en nuestro país es un problema que no puede desconocerse, la cantidad de detenidos que aún espera su sentencia es superior a la que ya se encuentra cumpliendo una condena efectiva. Si bien es cierto que las complicaciones del proceso han derivado en una situación de colapso del sistema judicial, actualmente la expectativa de llegar a una condena sigue siendo demasiado lejana en el tiempo, como para que sigamos planteando tan sólo alternativas procesales que no contemplen que pasa mientras tanto.
Por un lado, la necesidad de agilizar los procesos, la lentitud del sistema genera una cantidad mayor de detenidos preventivamente que de condenados. Por eso el dispositivo debe ser más amplio en cuanto a las instituciones que deben actuar en forma conjunta. La sobrepoblación carcelaria no es un problema que pueda solucionarse solamente con la agilización del proceso, si bien con el proyecto de Código Procesal de la Nación, que fue recientemente presentado por el Ministro de Justicia, el proceso será mas ágil, ello no alcanzará para solucionar el problema a pequeño y mediano plazo, porque la condena será más cercana al momento del hecho, pero lo cierto es que permanentemente se siguen imponiendo prisiones preventivas que se suman a las preexistentes.
Asimismo las condiciones de encierro deben estar enmarcadas debidamente en la legislación, ser controladas por la agencia judicial, se materializan a través del Poder Ejecutivo y sus agencias. De allí que resulte imprescindible pensar en un trabajo de coordinación entre los tres poderes, plantearse reformas estructurales que cambien la realidad carcelaria en su cotidianidad, en su materialización.
En este sentido, hay varios factores que deben tenerse en cuenta para lograr los objetivos.
El primer factor es el ideológico, es decir, de donde partimos para comenzar a delinear políticas estructurales. Así, en un régimen democrático como el de nuestro país, las políticas penitenciarias deben partir de los presupuestos establecidos en la Constitución Nacional y en los tratados internacionales Concepto de dispositivo en Foucault , el dispositivo penitenciario bajo la concepción democrática que (VER VIGILAR Y CASTIGAR)
BORDIEU
ROBERT CASTEL
Respecto a la demanda de los medios masivos que ha calado en la opinión pública sobre la cuestión de la seguridad, se generó el efecto de inflación penal en la legislación que lejos de aportar una solución, agudizó dramáticamente el conflicto. Si lo que se exige es mas seguridad, lo que debemos replantearnos como sociedad es de que manera podemos alcanzarla, sin violaciones a los derechos humanos y de la manera más inclusiva que sea posible, mientras la cárcel siga reproduciendo ciudadanos de segunda, el problema de la seguridad no se va a solucionar, sólo con una acción decidida en el sentido de la
La misión del dispositivo penitenciario será entonces la de ayudar a la reinserción de las personas que han cometido delitos, mediante acciones positivas, sin agravar la pena privativa de libertad que es la máxima sanción que puede imponer el Estado en el ejercicio de su poder de policía. En este sentido, se deja fuera del cumplimiento de la pena privativa de libertad todo trato cruel, inhumano o degradante, más afín a un estado autoritario que a uno democrático. Pero no sólo eso, sino que para abarcar en su mayor dimensión la cuestión, se debe tener en cuenta que quienes se encuentran privados de su libertad tienen necesidades biológicas y sociales que deben satisfacerse no sólo porque corresponde, sino también porque resulta necesario para toda la sociedad.
Así se plantea la cuestión del fin de la pena, que hoy también presenta una necesidad para evitar las situaciones de violencia que son angustiantes, más allá del fin propagandístico que muchos sectores políticos utilizan como herramienta de campaña, meros discursos cuyo contenido no encubre más que la voluntad de instalar regímenes de mano dura, con las consabidas consecuencias negativas que ellos traen a la postre.
El fracaso de la prevención negativa en sus dos modalidades: general y particular, hacen que hoy sea necesario repensar el esquema actual del Sistema Penitenciario; en la Provincia de Buenos Aires particularmente después del fallo Verbitsky donde la Corte ordena tomar medidas de carácter urgente.
Para ello se analizarán los siguientes aspectos:
Distribución Geográfica: en la Provincia de Buenos Aires el sistema de prisionización se organiza básicamente en grandes Complejos Penitenciarios que contienen varias unidades carcelarias cada uno, sumando un total de 52 unidades carcelarias, sólo del Servicio Penitenciario Bonaerense, más una cantidad aproximada de 340 comisarías que también alojan detenidos en los distintos municipios.
Cada uno de los complejos penitenciarios aloja detenidos de al menos dos o tres Departamentos judiciales. Por ejemplo el Complejo Penitenciario Conurbano Bonaerense Norte, aloja detenidos de San Martín, San Isidro y Campana. Asimismo se debe tener en cuenta que la distribución de los Departamentos Judiciales también resulta desproporcionada.
Este es el primer problema de donde se derivarán unos cuantos más, a saber:
- El lugar del cumplimiento de la pena en general no coincide con el lugar de residencia habitual de la persona detenida. Esta ecuación es sencilla: una persona que vive en Jose C. Paz, comete un delito en San Miguel, es juzgado en San Martín y cumple su condena en Campana o en Olmos

Estructura edilicia
Facultad de arquitectura para pensar el diseño de los centros de detención
La estructura edilicia de los penales responde al modelo de mega establecimiento, la visión dominante sigue siendo la del panóptico, un
que deriva en hacinamiento.
El fracaso del modelo de megaestablecimiento Robert Castel, Folcaut
Un nuevo planteo
Las necesidades básicas: biológicas y sociales
Respecto a las primeras parece una ironía que tengamos la necesidad de reclamar que cuestiones tales como la alimentación, el aseo, el espacio de descanso y la seguridad edilicia sean tenidas en cuenta en los centros de detención, cuando es uno de los pilares del sistema normativo de ejecución penal. Sin embargo, la realidad de nuestros penales dista mucho de cumplir con ellos. Basta ver en que condiciones se cumple el encierro, el estado de los edificios, la comida, la carencia de espacios sanitarios donde humanamente se puedan realizar las necesidades biológicas, las precarias instalaciones eléctricas y de gas, el espacio vital con el que cuentan los detenidos, el hacinamiento. Es allí donde la pena se siente en los cuerpos
Respecto a la necesidades sociales, salvo en los casos de detenidos que tienen la posibilidad de terminar sus estudios o de conseguir trabajo que son los menos, lo cierto es que la gran mayoría de personas detenidas no trabaja ni se capacita. Pasando el día en “ranchadas” que generan violencia entre los propios internos y también con el personal de Servicio donde el tiempo ocioso no es aprovechado ni para resocializar, ni para contribuir a una mejor calidad de vida de las personas.
El desarraigo es otro factor que influye en la despersonalización del individuo privado de su libertad, generando un perjuicio también a su nucleo de pertenencia. El hecho de encontrarse en estado de aislamiento respecto a su núcleo de pertenencia ,de los afectos, endurece y agrava el carácter de las personas, pues las grandes distancias que los familiares deben recorrer para visitarlos en el día permitido, con los costos que ello genera para las familias más humildes hace que las visitas se hagan menos habituales, despertando más resentimiento e impotencia a las personas que a partir del momento de detención comienzan a convivir con extraños y a partir de allí se generan vínculos sustitutos entre ellos
Esta propuesta los ejes de trabajo se centran en dos posibilidades que no son excluyentes, aunque sí obligatorias: la educación y el trabajo remunerado. Régimen optativo, posibilidades laborales dentro de cada unidades, emprendimientos pequeños y medianos, educación
La educación
En cuanto a los índices de reincidencia ,está demostrado que la experiencia educativa es uno de los factores que reduce las posibilidades de volver a cometer delitos, dado que aquellos que aprovechan el tiempo para completar sus estudios o para capacitarse están en mejores condiciones de reinsertarse porque adquieren herramientas para enfrentar los desafíos de la sociedad del conocimiento.
El trabajo
Cooperativismo, micro emprendimientos, trabajo de construcción de viviendas

El lugar de los gremios en la recuperación de la cultura del trabajo
La participacion de la sociedad en el cambio


La minoridad, la educación obligatoria, la escolarizacion durante el cumplimiento de la pena


De acuerdo a la situación descripta, parece necesario replantearse el esquema de distribución y organización de los establecimientos penitenciarios, en principio se trata de descentralizar el esquema actual en los municipios, rompiendo con el esquema tradicional de los grandes establecimientos.
Hoy el municipio es la célula básica de la composición política del Estado, es la unidad de
Con un trabajo articulado desde cada municipio, respondiendo a sus necesidades y particularidades, asumiendo también la cuestión carcelaria como parte del compromiso con los ciudadanos.
Cumple con una de las necesidades sociales más importantes para la persona que se encuentra privada de su libertad, evita el desarraigo que como vimos, es uno de los flagelos que conlleva la prisión.
Asimismo ayuda a insertan nuevamente a la persona en su comunidad, en su medio natural de vida, al encontrarse cerca de sus afectos, evita el destierro que si bien no es parte de la pena, en los hechos termina siendo una realidad.
El trabajo de los detenidos como parte de la reinserción, fábricas de materiales para la construcción de las cárceles municipales,

La diferenciación de los establecimientos de acuerdo a la gravedad de los delitos cometidos
Centro de detención de contraventores de la Ciudad